Четырнадцать лет назад, когда была принята Конституция, ее статья 10, посвященная языку, многим казалась образцом компромисса. Но за прошедшие годы обнаружилось, что реального компромисса она не создала.

В частности, особое упоминание в ней русского языка не защитило его от государственного вытеснения из ряда сфер жизни. Поэтому закономерно продолжает возникать вопрос: как можно реально защитить права русскоязычных граждан? Среди ответов на него нельзя не отметить недавнюю статью видного деятеля Компартии Георгия Корнеевича Крючкова (Защитить конституционное право граждан свободно пользоваться родным языком // «2000», № 24 (514), 18-24.06.10).

Примечательна она, в частности, тем, что Крючков, в отличие от многих политиков того же лагеря, предлагает защитить русский без государственного двуязычия, ссылаясь на сложность принятия соответствующих конституционных поправок. О том, что такой подход может быть эффективным, автор этих строк писал полгода назад (Двуязычие: образы и смыслы // «2000», № 1 (492), 1-7.01.10), полемизируя с Сергеем Лозунько по поводу предвыборных тезисов Виктора Януковича. Поэтому и с идеей, предложенной Георгием Корнеевичем, спорить не буду. Не могу не согласиться с ним и в оценке важности русского языка для Украины, и в критике языковой политики предыдущей власти. Тем не менее считаю нужным высказать уточнения по поводу отдельных положений его статьи. Кроме того, есть смысл, оттолкнувшись от его рассуждений, рассказать, как конституционно гарантируются права негосударственных языков в других странах.

Дело не в хартии, а в ее игнорировании

Так, Георгий Корнеевич пишет: «попытка сгладить остроту ситуации отнесением русского языка к категории региональных и распространением на него действия положений Европейской хартии региональных языков и языков меньшинств, принятых к исполнению в Украине при ее ратификации, проблему обеспечения языковых прав русскоязычного населения не решила». Формально он констатирует факт. Однако такое положение создалось не из-за содержания хартии, а потому, что прежняя власть и не пыталась ее выполнять, утверждая, что для русского языка этот документ не предназначен. И о том, что тогда руководство страны блокировало выполнение положений хартии, Крючков прямо пишет в другом месте статьи.

Поэтому корректно судить о возможностях хартии в плане защиты русского языка можно будет только после того, как власть начнет ее выполнять, а Совет Европы даст оценку этого выполнения. Кроме того, правомерно говорить о недостатках не столько хартии, сколько ратификационного закона, принятого в 2003-м. Он соответствует ратификационным законам сугубо моноязычных стран, причем и в ряде подобных государств такой закон дает языкам меньшинств бо’льшие свободы. Однако ничто не мешает Украине изменить закон о ратификации (это уже делали, к примеру, Великобритания, Словения и др.) в приемлемом ключе. Кстати, оба многоязычных государства, подписавших хартию (Финляндия и Швейцария), применяют ее и к менее распространенным государственным языкам.

Эфемерный дух 10-й статьи

Другой вопрос, по которому необходимо не столько спорить, сколько расставить необходимые акценты — это смысл и достоинства ст. 10 Конституции.

Напомню — она сформулирована так: «Государственным языком в Украине является украинский язык. Государство обеспечивает всестороннее развитие украинского языка во всех сферах общественной жизни на всей территории Украины. В Украине гарантируется свободное развитие, использование и защита русского, других языков национальных меньшинств Украины. Государство способствует изучению языков международного общения. Использование языков в Украине гарантируется Конституцией Украины и определяется законом».

Процитировав эту статью, Крючков подчеркивает: «В таких документах, как Конституция, каждое слово имеет значение. Выделение русского языка в Основном Законе обусловлено именно фактическим положением, особой ролью в жизни страны. И это должно найти отражение в законе, который в соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 92 Конституции призван определять порядок применения языков».

Сама эта мысль справедлива. Однако надо отметить, что выделение русского языка в Конституции наводит других политиков на мысли совсем иного рода. Например, Арсений Яценюк постоянно подчеркивает: коль русский язык особо упомянут в Конституции — значит, он уже так защищен, что никаких законов принимать не следует. И, как уже отмечалось в начале статьи, до сих пор отдельное упоминание о русском языке в этом документе не принесло русскоязычным гражданам никакой пользы.

В чем же дело? Можно, конечно, заявить, что Яценюк и ему подобные политики пренебрегают духом Конституции. Однако «дух» — понятие эфемерное, которое каждый разумеет по-своему. Его должен бы, по идее, улавливать Конституционный Суд, однако все вердикты КС по языковым вопросам фактически санкционировали сужение применения русского языка.

Разумеется, не только в нашей стране политики и судьи манипулируют законодательными положениями. Однако есть смысл поставить вопрос о том, не облегчаются ли в данном случае подобные манипуляции самой конституционной формулировкой, казавшейся ранее образцом умного компромисса.

Языковые гарантии в молодых демократиях

Представляется целесообразным сравнить регулирование языкового вопроса в нашем Основном Законе и в конституциях других стран Европы. Правда, в старых европейских демократиях положение о государственном языке присутствует в основном лишь в многоязычных государствах. Поэтому сравнивать приходится прежде всего с молодыми демократиями. Впрочем, об историческом родстве Украины с этими государствам в последнее время стало модно говорить.

Имею в виду другие унитарные посткоммунистические страны Восточной Европы — от Польши до Албании, — которые, как и Украина, вышли из социализма, но в отличие от нее не имеют советского прошлого. Всего их 13. Но Босния в статье не рассматривается, поскольку представляет собой конфедерацию, да и конституцию ее писали не столько боснийцы, сколько международные посредники. Не будем говорить и о трех балтийских государствах: они, в отличие от восточноевропейцев, провели полвека в СССР, и борьба с последствиями этого периода, который они официально считают оккупацией, во многом определяет их языковую политику, направленную на выдавливание «оккупантов», «мигрантов» и их потомков (особо это заметно в Латвии и Эстонии).

Начнем со страны, с которой особенно любят сравнивать Украину, — с Польши. Согласно ст. 27 ее конституции «в Польской Республике официальным языком является польский язык. Это предписание не нарушает права национальных меньшинств, вытекающие из ратифицированных международных договоров».

То есть если Польша ратифицирует некий международный договор, где идет речь о каких-либо языковых правах меньшинств (а польский — неродной язык примерно для 3% граждан), эти права не могут быть признаны противоречащими конституции. Таким образом, не раз озвученная у нас в стране идея обратиться в КС по поводу несоответствия Европейской хартии Основному Закону в Польше неосуществима в принципе.

В двух самых развитых странах Восточной Европы — Венгрии и Чехии — конституции вообще не содержат положений о государственном языке, однако языковые права меньшинств прописаны там подробно, хотя обе страны мононациональны и язык титульных наций господствует там де-факто (будучи родным для примерно 93% венгров и 95% чехов). Так, в ст. 68 венгерской конституции говорится:

«1) Живущие в Венгерской Республике национальные и этнические меньшинства есть участники народной власти; они представляют собой государствообразующие факторы.

2) Венгерская Республика защищает национальные и этнические меньшинства. Она обеспечивает их коллективное участие в общественной жизни, сохранение и развитие их культуры, использование их родного языка, преподавание на родном языке, право использования названий на своем языке.

3) Законы Венгерской Республики обеспечивают представительство проживающих на территории страны национальных и этнических меньшинств».

Как видим, в отличие от Украины здесь речь идет не только о государственных гарантиях образования на родном языке, но и о гарантиях в области топонимики и, наконец, о представительстве в органах власти (последнее формально не имеет отношения к языку, но не упомянуть о нем нельзя).

В Чехии языковые и прочие права меньшинств подробно выписаны в ст. 25 конституции:

«(1) Гражданам, образующим национальные или этнические меньшинства, гарантируется всестороннее развитие, в частности право совместно с другими представителями меньшинства развивать собственную культуру, распространять и получать информацию на родном языке и объединяться в национальные объединения. Подробности устанавливаются законом.

(2) Гражданам, принадлежащим к национальным или этническим меньшинствам, при условиях, установленных законом, гарантируется также: a) право на образование на своем языке, b) право пользоваться своим языком в официальных отношениях, с) право участвовать в решении вопросов, касающихся национальных и этнических меньшинств».

Таким образом, конституция Чехии, дав 5% граждан право пользоваться своими языками в официальных отношениях, признала статус этих языков как официальных в определенных обстоятельствах.

Ранее пребывавшая с Чехией в одном государстве Словакия более полиэтнична: на словацком говорят 86% ее жителей. Это единственная из постсоветских стран Восточной Европы, где язык титульной нации назван не официальным, а государственным, но установившая это 6-я статья конституции дает понять, что государственность словацкого языка не означает запрета на использование других языков в официальной сфере:

«1. На территории Словацкой Республики государственным языком является словацкий язык.

2. Использование в официальных отношениях других языков помимо государственного регулируется законом».

А ст. 34, посвященная правам меньшинств, в ч. 2, пункт «b» подтверждает их право на использование родного языка:

«Гражданам, принадлежащим к национальным меньшинствам или этническим группам, при условиях, установленных законом, кроме права на овладение государственным языком, гарантируется право пользоваться своим языком в официальных отношениях».

В Румынии язык титульной нации — родной для 89,5% населения. Эта страна имела сложную историю почти со всеми соседями и значительные шовинистические традиции. Тем примечательнее перемены, которые произошли там в последнее 20-летие.

Конституция 1991 г. в ст. 13 провозгласила, что «в Румынии официальным языком является румынский язык»; в то же время ст. 6. гарантировала право на самобытность нацменьшинств, а ст. 32 — их право получать образование на своем языке. Об употреблении этих языков в других сферах не говорилось, а в ст. 148 утверждалось, что положения конституции, касающиеся официального языка, не подлежат пересмотру. Но это не стало препятствием для изменений основного закона, подтвержденных на референдуме в 2003-м. Они открыли путь к использованию других языков на региональном уровне.

В нынешней редакции конституции ст. 120 ч. 2 звучит так: «В территориально-административных единицах, где граждане, принадлежащие к национальному меньшинству, составляют существенное количество, предусматривается устное и письменное использование языка этого меньшинства в отношениях с органами местной власти и децентрализованными общественными службами на условиях, определенных органическим законом*».

____________________________

* В ряде стран романской системы права органическим называют закон, который занимает пограничное положение между конституционными и обычными законами, принимается по прямому предписанию конституции на основе ее отсылочных норм в ее дополнение и развитие и в специальном порядке. Этот термин иногда применяют ко всем законам, к которым отсылает конституция.

На практике эти положения распространяются на админединицы, где меньшинства составляют 20% и более. Всего на двуязычных территориях страны проживают 10-12% ее жителей. Больше всего выигрывает от этого многочисленная венгерская община.

В конституции Болгарии, в отличие от многих стран, речь идет не о национальных меньшинствах, а о «гражданах, для которых болгарский язык не является родным». Для Украины такая формулировка выглядела бы желательной, однако в Болгарии она несет конфликтный потенциал, так как за ней стоит желание видеть в болгарских турках лишь отуреченных болгар, за которыми признать право на иную идентичность сложнее, чем на другой язык. Болгарский язык не является родным для 15% населения (достаточно высокий уровень для Восточной Европы), однако о языках конституция говорит немного:

«Ст. 3. Официальный язык в республике — болгарский».

«Ст. 36. (1) Изучение и использование болгарского языка — право и обязанность болгарских граждан.

(2) Граждане, для которых болгарский язык не является родным, имеют право наряду с обязательным изучением болгарского языка изучать и использовать свой родной язык.

(3) Случаи, в которых используется только официальный язык, указываются в законе».

Несмотря на остроту проблем, несмотря на то, что знание официального языка вменяется в конституционную обязанность гражданам (для Европы это нетипично), Болгария дает понять, что государственный статус языка не означает автоматически его исключительного использования во всех сферах жизни. Эту исключительность может установить лишь закон.

Весьма подробно говорится о языках в конституциях государств, созданных на территории бывшей Югославии. Зачастую основные законы оговаривают и такой болезненный для этих стран вопрос, как право на свою письменность (напомню, что, например, сербский и хорватский языки исключительно похожи, но в первом случае письменность создана на основе кириллической графики, во втором — на основе латинской).

В Словении, где словенский язык — родной для 88% жителей, 11-я статья конституции предоставляет широкие права и двум языкам, на которых говорит в общей сложности менее 1% населения:

«Официальный язык Словении — словенский. На территориях общин, где проживает итальянское или венгерское национальное сообщество, официальным языком также является соответственно итальянский или венгерский».

Итальянцы и венгры проживают в Словении компактно — в отличие от сербов, хорватов и других народов. Однако языковые права последних также хорошо прописаны в ст. 62 конституции:

«Каждый имеет право при осуществлении своих прав и исполнении обязанностей, а также в отношениях с государственными и другими публичными органами использовать свой родной язык и письменность в порядке, установленном законом».

Из текста ясно видно, что в языковом вопросе словенцы закрепляют права человека не как представителя национального меньшинства, а как личности вообще. А венгров и итальянцев называют не «меньшинствами», каковыми они де-факто являются, а «национальными сообществами».

Хорватия, где меньшинства составляют чуть более 10% населения страны, конституция — в отличие от Словении — не закрепляет официального двуязычия в отдельных регионах, но создает такую возможность, не конкретизируя языков, которые могут получить такой статус. В ст. 12 сказано:

«В Республике Хорватия официальными являются хорватский язык и латинский алфавит.

В отдельных административно-территориальных единицах наряду с хорватским языком и латинским алфавитом может быть введен в официальное использование другой язык, а также кириллический или иной алфавит на условиях, предписанных законом».

Итак, и здесь не употребляется термин «языки национальных меньшинств». Впрочем, о них говорится в ст. 15, которой «представителям всех народов и национальных меньшинств гарантируется… свободное использование своего языка и письменности».

Сербия и Черногория приняли конституции как независимые государства совсем недавно — после распада их конфедеративного государства в 2006-м. Фактически же они были независимы с начала 90-х, и в принятых в то время конституциях этих республик было гарантировано официальное использование языков меньшинств. Такой подход обе страны сохранили и в нынешних основных законах.

Так, в Сербии ст. 10 конституции гласит: «В Республике Сербия официальными являются сербский язык и кириллический алфавит. Другие языки и алфавиты официально используются на условиях закона, основанного на Конституции».

Подробно говорится о языках и в разделе, посвященном нацменьшинствам. Так, согласно ч. 2. ст. 75 «лица, принадлежащие к нацменьшинствам, посредством своих коллективных прав и в соответствии с законом участвуют в принятии решений или самостоятельно принимают решения по определенным вопросам, связанным с их культурой, образованием, информацией и официальным использованием языков и алфавитов».

А в ст. 79 детально перечисляются права представителей национальных меньшинств. Так, они — в местах, где «составляют существенную часть населения», — имеют право на свою топонимику параллельно с сербской, а также право «использовать свой язык в отношениях с государственными органами, организациями с делегированными государственными полномочиями, органами власти автономных провинций и органами местного самоуправления».

И во всех регионах страны меньшинства имеют такие конституционные права:

«на получение образования на своем языке в государственных учебных заведениях и учебных заведениях автономных провинций;

на имя и фамилию на своем языке;

на полную, своевременную и объективную информацию на своем языке, включающую право на выражение мнений, получение, распространение и обмен информацией и идеями».

Кроме того, из последней части данной статьи следует, что местные власти вправе дополнительно расширять эти права: «На основе закона и в соответствии с Конституцией провинциальные нормативные акты могут наделять представителей нацменьшинств дополнительными правами». (По конституции автономные провинции Сербии — Воеводина и Косово; последняя, впрочем, фактически неподконтрольна Белграду. Но основной закон допускает учреждение и других автономных провинций.)

Такие широкие языковые права Белград дал меньшинствам, которые без учета Косово составляют 16% населения страны.

В Черногории доля меньшинств еще больше (впрочем, здесь возникает вопрос, как вести подсчет). Согласно переписи 2003 г., черногорцев там жило 43%, а 32% жителей считали себя сербами. При этом официально считалось, что оба народа говорят на одном языке, имеющем лишь диалектные различия. Это было отражено и в прежней конституции, где говорилось: «В Черногории екавский диалект сербского языка является официальным»

С установлением независимости конституция провозгласила диалект самостоятельным языком. Вот как сформулирована ст. 10:

«1. Официальным языком Черногории является черногорский.

2. Кириллический и латинский алфавиты равноправны.

3. Сербский, боснийский, албанский и хорватский языки также используются официально (языки перечислены в порядке, соответствующем численности народов, которые выступают их носителями. — А. П.).»

Кроме того, ст. 79 гарантирует представителям национальных и этнических меньшинств ряд языковых прав, в частности «право использовать свой язык и письменность в частной, публичной и официальной сферах» и «право на образование на своем языке и письменности в государственных учебных заведениях».

А в регионах, где «представители национальных и этнических меньшинств имеют существенную долю в населении», они «имеют право использовать свой язык в деятельности органов местного самоуправления, государственной и судебной власти».

Македония, где язык титульной нации является родным примерно для такой же доли граждан, как на Украине, в результате конституционной реформы, призванной урегулировать славяно-албанский конфликт 2001-го, фактически перешла к государственному двуязычию.

Впрочем, и первая македонская конституция была очень демократична. Ее ст. 7 провозглашала македонский официальным языком, однако гарантировала, что «в единицах местного самоуправления, где большинство или значительное число составляют представители других национальностей (термин «меньшинства» не использовался. — А. П.), помимо македонского языка и кириллического алфавита, официально используются язык и алфавит этих национальностей в соответствии с условиями и процедурой, предусмотренными законом».

Политреформой, одобренной большинством народа на референдуме и завершенной в 2005-м, эта статья была заметно расширена. Она объявляла официальным, помимо македонского, любой язык, на котором говорят не менее 20% населения (практически это распространяется и будет распространяться в обозримом будущем лишь на албанский). Предписывалось, что все личные документы граждан, говорящих на ином официальном языке, нежели македонский, оформляются на двух языках.

Гражданам предоставлено право обращаться в органы центральной власти и получать оттуда ответ на любом из официальных языков. Что же касается использования языков в органах местного самоуправления, то статус официального получал любой язык, на котором говорит минимум 20% населения на соответствующей территории. Причем органы местной власти получили право давать такой статус в своих регионах и языкам, на которых говорит меньшая доля граждан.

А изменения, внесенные в ст. 69, касающуюся парламента, предусматривают особую процедуру утверждения законов гуманитарного характера. Там, в частности, говорится:

«Законы, которые непосредственно затрагивают культуру, использование языка, образование, персональную документацию и использование символики, принимаются Ассамблеей большинством депутатов, присутствующих на заседании, при условии, если за них проголосовало большинство присутствующих депутатов, которые принадлежат к сообществам, не составляющим большинства населения Македонии«.

Таким образом, албанская община получила право вето на все законы гуманитарного характера: поскольку албанцы составляют более четверти населения страны, а прочие меньшинства — около 11%, среди депутатов от нацменьшинств албанцы будут явно преобладать.

А вот в конституции самой Албании весьма скудно сказано о языковых правах неалбанцев, хотя они составляют не менее 5% населения страны. Так, ст. 14 провозглашает албанский язык официальным, а ст. 20 устанавливает, что «лица, принадлежащие к национальным меньшинствам, имеют право свободно, без запрета и принуждения выражать свою этническую, культурную, религиозную и языковую принадлежность. Они имеют право сохранять и развивать ее, изучать родной язык и обучаться на нем». Но о гарантиях обучения на этих языках в государственных школах напрямую не сказано.

Хуже лишь в Албании

Итак, в абсолютном большинстве упомянутых стран Восточной Европы ситуация с языковыми гарантиями в конституциях выглядит лучше, чем на Украине, хотя она и является более многоязычной, чем все эти государства, кроме Македонии.

Судите сами. Из 12 стран одна является двуязычной, только без прямого упоминания второго государственного языка (Македония). Еще в четырех языки меньшинств имеют статус официальных в регионах, населенных этими меньшинствами. Это прочие государства бывшей Югославии. Сюда можно приплюсовать и Румынию, конституционно давшую языкам меньшинств такой же статус на местном уровне, но формально не назвавшую его официальным. При этом нигде не указано, что для такого статуса меньшинства должны иметь большинство на местном уровне. Еще два государства — Чехия и Словакия — также конституционно допускают возможность использования языков меньшинств в официальной сфере, а из болгарского основного закона следует, что он этого не исключает. Возможность такого использования оставляет и польская конституция — достаточно стране ратифицировать некий международный пакт (а такие пакты Польша ратифицировала).

Венгерская конституция формально не говорит об официальном использовании языков меньшинств, но представляется, что в плане языковых прав она демократичнее польской. Ведь официального языка в стране нет, а о правах меньшинств написано очень подробно.

Таким образом, с точки зрения конституционных гарантий для других языков украинская конституция превосходит только албанскую. Так, в ст. 53 гарантировано право обучения на родном языке в государственных и коммунальных учебных заведениях — правда, лишь для граждан, принадлежащих к нацменьшинствам (что явно не учитывает практического бытования русского языка). Кроме того, в нашей конституции явно больше, чем в албанской, декларативности насчет прав для неофициальных языков («свободное развитие и использование»).

Однако на практике эта декларативность пока ничего не стоила по сравнению со словами из той же статьи о том, что «государство обеспечивает всестороннее развитие украинского языка во всех сферах общественной жизни на всей территории Украины». Это положение, аналога которому нет в Восточной Европе, власть использовала не для того, чтобы обеспечить украинскому языку достойное присутствие в общественной жизни, а для того, чтобы изгонять иные языки из регулируемых государством сфер. А будь в Основном Законе такие языковые положения, как в большинстве конституций восточноевропейских стран, проводить подобную политику было бы на порядок сложнее. Гарантии важнее деклараций, и Европа это доказала.

При всей важности нового языкового закона стоит подумать и о том, чтобы дополнить его конституционными гарантиями. Это можно сделать и без внесения изменений в ст. 10, которое требует непременного подтверждения референдумом (что относится ко всем статьям раздела «Общие положения»). Необходимо только в духе стран Европы, но с учетом украинских реалий и украинской остроты проблемы расставить дополнительные акценты в других разделах. Достаточно упомянуть об использовании русского языка в работе органов власти и в судах на основе отдельного закона, жестко ограничить или вообще запретить административное вмешательство государства в языковую политику частных СМИ и учреждений культуры (а возможно, и в других сферах), не связывать право обучаться на иных языках, кроме украинского, с принадлежностью к национальному меньшинству.

Алексей ПОПОВ

2000.net.ua