Сама по себе децентрализация не решает проблем. В регионах с сильными элитами именно они, а не избиратели определяют действия региональных властей. Выборы могут проходить регулярно, губернаторы могут меняться, но политика и экономика будут под контролем криминализованных элит. В такой ситуации разумнее провести бюджетную и управленческую, но отказаться от политической децентрализации.
Развивающиеся страны, когда решаются на масштабные реформы, часто любят копировать те институты, которые уже функционируют в развитых демократических государствах. Но результаты такого слепого и механического заимствования часто не оправдывают надежд реформаторов. Дело в том, что в развивающихся странах часто не хватает тех или иных важных институциональных ингредиентов, без которых такая калька с развитых институтов не способна работать так, как планировалось.
Эту особенность развивающихся и переходных экономик не учитывала первая редакция Вашингтонского консенсуса, которую правительства стран-реципиентов использовали в 1990-х годах как инструкцию по проведению реформ. Поэтому результаты таких реформ часто не соответствовали ожиданиям ни политиков, ни избирателей, ни ученых. Нередко выяснялось, что в этой инструкции пропущено слишком много важных деталей, без которых формирование полноценной рыночной экономики невозможно.
Например, четверть века назад казалось, что свободные цены и приватизация должны помочь сформировать класс частных производителей, которые станут ключевыми фигурами в процессе экономического развития. Но вскоре выяснилось, что собственность может быть предметом экспроприации не только со стороны государства (о чем жителям бывших соцстран было хорошо известно), но и со стороны рыночных игроков, использующих в своих интересах криминальные группы или силовые структуры (о таком многие успели забыть за десятилетия отсутствия рыночной экономики). Как оказалось, институт частной собственности не может стать полноценным, если в стране отсутствуют сильные институты, отвечающие за защиту права собственности.
В такой ситуации скорее установится институт условной частной собственности, когда предприниматель находит сильного покровителя, с которым делится доходами в обмен на защиту от постоянных посягательств рейдеров. Это пример промежуточного института, который позволяет бизнесу хотя бы выжить, не подвергаясь разграблению со стороны других рейдерских групп.
Однако если такой институт из временного превращается в постоянный (что не редкость в развивающихся странах), то он становится одним из главных ограничений для экономического роста. Компании вынуждены использовать свою прибыль для выплаты дани, а не для инвестиций в развитие.
В долгосрочном периоде устойчивые улучшения возможны лишь при систематических положительных изменениях в фундаментальных факторах роста, в том числе и в надежности защиты прав собственности. В противном случае экономика существенно замедлится в своем развитии. Неслучайно институтам было уделено гораздо больше внимания во второй версии Вашингтонского консенсуса.
Федерализм по пунктам
В этом тексте, продолжающем серию публикаций, посвященных строительству промежуточных институтов, речь пойдет еще об одном примере такого института – частичной децентрализации.
В России часто говорят о необходимости развития федерализма, и с этим сложно поспорить. Избыточная централизация управления в географически самой большой стране мира неизбежно тормозит развитие регионов. Например, криминальная драма в станице Кущевская стала результатом многолетней неосведомленности федеральных властей о происходящих там преступлениях.
Но одной лишь децентрализации совершенно недостаточно для того, чтобы регионы развивались быстрее. Если брать тот же пример, то на местном уровне власти были гораздо лучше осведомлены о творившемся в Кущевской и вполне могли самостоятельно отреагировать на происходящее, не дожидаясь специальных инструкций из центра. Ведь криминальная история этой станицы, где бандиты чувствовали себя полными хозяевами, началась отнюдь не в эпоху централизации, хотя на нее и пришелся самый кровавый ее эпизод. Но никакой реакции на происходящее, как мы помним, так и не последовало, пока самый кровавый эпизод этой драмы не вызвал дискуссию на федеральных каналах.
Одна лишь децентрализация не защищает жителей регионов от проблемы недостойного правления, когда власть и ее бюрократический аппарат сконцентрированы на присвоении ренты, а не на экономическом развитии. Если не дополнять децентрализацию другими преобразованиями, децентрализуется скорее не механизм принятия управленческих решений, а проблема недостойного правления, которая просто спускается с федерального на региональный уровень.
Смогут ли жители регионов самостоятельно решить проблему недостойного правления? Возможно, но в регионе с сильными элитами часто именно они, а не избиратели создают основные стимулы для региональных властей. Выборы могут проходить регулярно, губернаторы могут их проигрывать и уступать свои местам новичкам, но политика и экономика при этом будут под контролем криминализованных элит.
В такой ситуации переходной формой децентрализации может стать отказ только от бюджетной и управленческой централизации, при этом другие виды централизации – политическая и законодательная – будут на некоторое время сохранены. Фактически децентрализация в этом случае растягивается во времени и становится пошаговой.
Такой формат во многом повторяет китайскую систему бюджетного и управленческого федерализма. Но в авторитарном Китае он в итоге имеет все шансы стать не переходной, а устойчивой формой федерализма. Кроме того, важной частью китайского механизма является однопартийная система. В России же однопартийность может заменить парламентаризм, а от самого переходного института можно будет отказаться, как только политический баланс власти внутри регионов сместится в пользу их жителей, а также произойдут качественные положительные изменения в региональной деловой среде.
Тут нужно подчеркнуть, что положительные эффекты от частичной децентрализации возможны только в случае решения проблемы недостойного правления на федеральном уровне. Без этого дополняющего ингредиента переходные институты могут оказаться столь же малоэффективными, как и калька с институтов развитых стран.
Каким образом будет решена проблема недостойного правления на федеральном уровне – это предмет обсуждения для отдельного текста, но положительные изменения в федеральной власти необходимы ради ее превращения в один из главных центров модернизации, который заинтересован в региональном развитии. Ведь реформистским силам в регионах нужен союзник, способный помочь справиться с влиянием местных криминализованных элит. Кроме того, сам приход к власти в регионах реформистских сил, а также устойчивость реформ не слишком вероятны в случае недостатка соответствующих стимулов. Последние может создавать федеральная власть, но для этого она сама должна подвергнуться преобразованиям.
Эволюция требований
Что же собой представляет фрагментарная децентрализация, дающая региональным властям бюджетную и управленческую свободу? Бюджетная децентрализация позволяет получать относительную (стоит помнить, что многие российские регионы получают дотации) финансовую самостоятельность, за счет которой будут проводиться региональные реформы. А управленческая автономия даст возможность самостоятельно составлять и реализовывать преобразования, не получая всякий раз одобрения федеральных властей, которые могут быть плохо информированы и недостаточно компетентны в механизмах решения региональных проблем.
Однако за федеральным центром сохраняются функции оценки результатов политики региональных властей, а также создания системы стимулов для последних. Стимулы должны быть достаточными для того, чтобы конкурировать со стимулами, которые создаются для региональных властей криминально-деловыми элитами.
Такими стимулами могут стать, например, должности на федеральном уровне. Сегодня постов, которые могут служить карьерной лестницей для успешных губернаторов, явно недостаточно. Систему стимулов предстоит создать, например, за счет формирования парламентской системы правления со сбалансированным и широким распределением реальных властных полномочий. Так, чтобы ключевые решения федерального уровня были результатом работы соответствующих парламентских комитетов, возглавлять которые могут хорошо проявившие себя губернаторы. Такой политический дизайн поможет избежать партийного авторитаризма китайского образца, где политика определяется партией-монополистом.
Если система стимулов сможет работать эффективно, то различные признаки развития, возникшие в результате реформ региональных властей, со временем изменят восприятие стандартов региональной политики со стороны жителей и бизнеса. Формирование инклюзивной деловой среды, усложнение региональных экономик, появление более технологичных рабочих мест, увеличение спроса на человеческий капитал, развитие инфраструктуры и многое другое приучит людей к другому качеству госуправления, которое они станут требовать от региональных властей.
На этом фоне региональные политики будут вынуждены эволюционировать, чтобы соответствовать новым стандартам госуправления и быть политически конкурентоспособными. Такая трансформация региональной политики и послужит сигналом к следующему этапу децентрализации – политической. Криминально-деловые элиты могут сохранить определенную степень влияния в регионах, но и они, вполне вероятно, также будут эволюционировать: главные персонажи, содержание и сложность бизнеса, уровень криминальности будут вынуждены меняться к лучшему, чтобы получить хоть какой-то политический вес.
Разумеется, написанное – оптимистический сценарий применения переходной модели децентрализации. Вполне вероятно, что даже с работающей системой политических стимулов справиться с влиянием криминально-деловых элит получится далеко не всегда. Однако без поддержки и создания стимулов со стороны федерального центра преодолеть эту проблему будет еще сложнее.
Иван Любимов
Источник: http://carnegie.ru/commentary/74868